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    歐盟碳邊境調節機制的合法性和應對

    中國電力企業管理發布時間:2022-07-18 14:16:01  作者:邊永民

      歐洲聯盟(簡稱歐盟或EU)自2005年開始實施碳排放權交易以后,一直面臨其自身的減排措施與其他國家不同而造成的競爭問題,主要是歐盟內部的生產者因為需要承擔碳減排義務,因而相對于歐盟外部沒有被強制要求采取碳減排措施的國家的生產者,其生產成本增加,在國際貿易中處于不利地位。為了矯正這種因為率先采取激進的碳減排措施而處于不利的競爭地位,歐盟十多年前即開始醞釀碳邊境調節措施。隨著在歐盟在碳排放權交易市場上,免費分配的排放權配額減少,排放權配額的拍賣比例在2020年上升為70%,歐盟內部生產者的減排壓力在持續增加,矯正競爭劣勢的期望再次加強。

      歐盟碳邊境調節機制的立法和目的

      歐盟碳邊境調節機制的立法進展

      2021年7月14日,歐盟公布了碳邊境調節措施(以下簡稱為CBAM)的立法建議,將新的《碳邊境調節措施條例》的框架公布出來。歐盟計劃《碳邊境調節措施條例》自2023年起生效,并自2026年開始正式對進口到歐盟的鋼鐵、鋁、水泥、化肥和電力實施碳邊境調節措施。

      2022年3月,歐盟理事會也基本同意了就碳邊境調節機制進行立法,僅在有限的細節問題上與歐盟委員會的建議有分歧,諸如歐盟理事會主張建立歐盟一級的機構來集中統一管理碳邊境調節機制下的進口方的注冊,而不是如歐盟委員會建議的由各成員國分散管理;歐盟理事會還建議法案中應包括避免對小企業產生負面影響的規定。

      2022年5月17日,歐盟議會的環境、健康和食品委員會也通過了碳邊境調節機制的立法議案,同時對法案文本提出了幾點重要的修改意見:

      第一點是增加了法案適用的行業,從鋼鐵、鋁、水泥、化肥和電力擴大到有機化工、塑料和氫,共八個行業;

      第二點是將企業外購電力中的間接排放也納入了碳邊境調節的范圍;

      第三點是將碳邊境調整措施的過渡期由三年縮減為兩年,即從2025年開始對進口產品進行實際的調整。

      在歐盟議會的環境、健康和食品委員會通過該議案后,歐盟議會還將對此議案進行最終的表決。從現在歐盟各國對該議案的態度來看,議案最終獲得通過的可能性非常大。即該議案明年即可能影響到中國的鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力、有機化工、塑料和氫的對歐盟出口,在2025年前,此影響僅為碳排放數據的申報,但從2025年開始,出口歐盟的這些類別的產品即將受到歐盟碳邊境調節措施的實質影響。

      歐盟碳邊境調節措施的目的

      EU宣布CBAM的目的是對沖碳泄漏風險。碳泄漏的危害是:一是減損對減排有嚴格要求的國家的減排政策和法律的效果,增加全球的溫室氣體排放量,因為高排放產業的轉移,排放總量并沒有減少;二是在減排嚴格的國家,化石能源價格上漲,而減排寬松的國家,化石能源價格低,從而進一步刺激減排寬松的國家的化石能源消費,使得減排寬松的國家可以“受益”于減排嚴格的國家因減排而引發的化石能源價格差異;三是碳泄漏還將對采取嚴格減排政策的國家和地區的投資產生負面影響,因為碳密集型產業的向外轉移,使得留在區域內的碳密集型企業的投資相比于轉移出去的投資的收益可能降低,很多產業的投資都可能要考慮排放成本對收益的影響,最后可能使得投資人減少對采取嚴格減排政策的國家和地區的投資;四是產業轉移和投資的流失將間接影響采取嚴格減排政策國家和地區的就業。

      對于碳泄漏問題以及前文所說的歐盟因率先減排而產生的不利競爭問題,經濟學家能夠給出的矯正方式,就是碳邊境調節措施。當然,如果全球各國能夠在減排措施上達成一致,那也可以根本性地解決碳泄漏問題。但現實情況是自1992年《聯合國氣候變化框架公約》達成以后,經過近30年的協商,各國仍然沒有就減排溫室氣體的實質義務和措施達成一致。歐盟在這種背景下為了解決碳泄漏問題,出臺了碳邊境調節措施立法建議。歐盟擬議的碳邊境調節措施就是要求向歐盟出口的產品,與歐盟生產的同類產品或相競爭的產品,承擔同樣或相似的減排義務,具體的措施就是在每年5月31日前,由得到認可的申報人就進口到歐盟的產品的溫室氣體排放數量,繳納碳邊境調節措施證費用,這種電子證書的價格,與歐盟內部的碳排放權交易市場的碳價相關聯。單邊的碳邊境調節措施是在多邊減排安排缺位的情況下,不得已的一種次優選擇。

      有人主張,中國的碳排放,不全是由中國消費產生的,特別是出口產品的碳排放,應該算在進口方,例如歐盟國家的頭上,因為中國的出口產品應該被視為為進口國的消費者或者用戶生產的。歐盟的碳邊境調節措施有力地回應了這種觀點:既然是為歐盟生產的,那么碳排放也應由歐盟來管理,生產者的減排負擔也必須一視同仁。否則,中國的出口產品,為中國拉升了GDP,解決了部分就業繁榮了國內經濟,最后排放卻算到進口的歐盟國家頭上,但又不參加歐盟的減排計劃,這樣也是不公平的。

      歐盟碳邊境調節措施是否符合WTO規則?

      EU CBAM不是關稅,是EU成員國的國內規章。

      CBAM是否違反非歧視待遇原則?

      CBAM是否違反非歧視待遇原則?CBAM是否違反非歧視待遇原則?

      第一,CBAM不違反最惠國待遇原則。對所有外國產品基本無歧視地實施,豁免CBAM措施的領土都是已經建立了與歐盟的碳市場相連接的碳排放權交易市場的國家。

      第二,CBAM與國民待遇原則不完全相符。歐盟在邊境對進口產品所施加的減排義務不得高于其境內相同產品所負擔的減排義務,但可以低于國內相同產品所負擔的減排義務。

      確定外國產品的溫室氣體排放數量是一件很困難的事情

      由于溫室氣體的排放發生在生產和加工過程中,其數量并不能通過產品到達進口國后常規的商品檢驗來確定。而不同的生產者對生產過程的管理不太一致,能源消耗上有一定的差異也是正常的。確定來自不同的外國生產者所生產的每一批貨物的溫室氣體排放數量,對于要實施碳邊境調節措施的國家而言,是行政管理工作巨大的負擔。如果要求外國的產品承擔的減排數額過高,顯然違反了國民待遇原則,如果數額過低,又起不到使外國生產者與本國生產者承擔相同的減排義務的立法目的。

      為了使歐盟能夠比較準確地掌握外國產品的溫室氣體排放量,歐盟在碳邊境調節措施實施的第一階段,只選取了鋼鐵、水泥、鋁、化肥和電力五類產品,這使得工作量能夠顯著地縮小;此外,歐盟計劃《碳邊境調節措施條例》開始實施的前3年僅要求進口方申報產品的排放數量,并不需要就排放溫室氣體繳納費用。進口方應該委托在歐盟境內注冊的合格的申報人進行申報,申報人應該有經濟注冊身份號(即EORI)。也就是說,歐盟用2023~2025年3年時間來收集進口產品的排放數據,并測試進口產品排放數量申報系統,以便2026年開始可以比較準確地實施碳邊境調節措施??紤]進口的上述五類產品的總體數量和不同的來源,準確地計算它們在原產國的排放量,并且根據歐盟的碳市場變化的碳價,相應地計算出進口產品的減排負擔,仍然是實施碳邊境調節措施中最具有挑戰性的工作。

      特別值得注意的是,歐盟雖然對進口產品的排放數量進行了數據的收集和統計,但減排溫室氣體的經濟負擔,即進口申報人必須提交的碳邊境調節證書的價格仍然是與歐盟的碳排放權市場上的碳價掛鉤的。也就是說,中國產品減排一噸二氧化碳的成本,是按照歐盟市場上的碳價來計算的,這對中國的產品而言是非常不公平不合理的。中國產品的減排負擔,應該按照中國市場上的碳價來計算。從這一點來講,歐盟給予進口產品的待遇低于其給予本土產品的待遇。

      也就是說,歐盟給予中國產品的是一種表面上的同等待遇,即歐盟的同類產品負擔了什么減排成本,中國進口的相同產品就應承擔同樣的減排成本。但這種表面的同等待遇掩蓋了實質上的不同等待遇:即歐盟產品是按照歐盟的減碳成本來減碳的,但中國產品卻不被允許按照中國的減碳成本來減碳。例如,2022年5月歐盟碳市場的碳價大約是73歐元,同期中國碳市場的碳價大約是58元人民幣。中國出口歐盟的產品,應該被允許生產者在中國按照中國的成本減排,因為EU CBAM的目標是清除碳泄漏和減排,而不是為歐盟征收財政收入,所以措施的重點是有關產品是否實現了減排,至于減排的成本,應該由生產者所在的市場決定。

      歐盟碳邊境調節措施是否可以通過WTO例外條款的檢驗?

      首先,EU CBAM是否符合關稅及貿易總協定(簡稱GATT)第20條(b)款內容?第20條(b)款允許締約方采納“保護人類、動植物生命和健康所必需的措施”。鑒于氣候變化威脅生物多樣性,氣候變化所引發的極端天氣、海平面上升、沙漠化等對人類及很多動植物的生命和健康都造成了嚴重的危害,減排溫室氣體的措施與保護人類、動植物的生命和健康之間有真實的聯系。氣候變化對人類和動植物生命、健康的危害已經得到很多國家法院的承認。防止碳泄漏是重要的減排溫室氣體的措施之一,而碳邊境調節措施,又是實現矯正碳泄漏最有效的經濟措施,符合第20條(b)款的政策目標。

      其次,EU CBAM是否符合GATT第20條(g)款內容?GATT第20條(g)款允許締約方偏離GATT的一般紀律,實施保護可耗盡的自然資源的措施,其具體規定是:“與國內限制生產與消費的措施有效配合,為有效保護可能用竭的自然資源的有關措施。” 氣候系統是一種自然資源,但并不是任何氣候系統都適宜人類的生存和發展?,F有的氣候系統是在地球的歷史中形成的,而人類也是在這樣的氣候系統中進化、生存和發展的。但自工業革命以來,對人類安全的氣候系統開始發生改變,在最近幾十年里,這種改變正在加速。根據聯合國氣候變化政府間小組的研究報告,氣候的這種改變是由人類的溫室氣體排放行為引起的。如果我們不采取任何減排措施,地球氣溫的上升將根本性地改變現有的氣候系統,導致大規模的自然災害發生,從而導致整個生態系統的崩潰,并將危及人類的生存。EU CBAM是一種與保護氣候系統有關的措施,其實施也與歐盟國家的國內措施有效結合。

      最后,歐盟的碳邊境調節措施實施的方式與GATT第20條前言是否沖突?歐盟可以要求中國出口歐盟的產品減排溫室氣體,但減排的方式,只能是按照歐盟進口時的歐盟碳市場的碳價來購買碳邊境調節證書,歐盟的這一要求太武斷,與GATT第20條前言不符。

      應對歐盟碳邊境調節措施的建議

      歐盟對于CBAM可能引發的貿易伙伴不滿的預案

      一是共同但有區別的責任原則。EU不為發展中國家或者最不發達國家提供CBAM措施的豁免,但計劃將來自發展中國家包括最不發達國家的CBAM收入用于發展中國家減碳,即錢先收上來,然后返還發展中國家,但必須只能用于減碳。這一建議已經獲得歐盟環境、健康和食品委員會的批準。

      二是氣候俱樂部(Climate Club)。歐盟的碳邊境調節機制立法草案出臺后,日本表示“非常不可能”反對該機制。美國對歐盟的碳邊境調節機制的態度是“友好的,但不熱情”,美國強調歐盟的碳邊境調節機制必須符合WTO的規則。歐盟希望的解決方案是與其他排放大國組成氣候俱樂部,理想的情況下俱樂部成員都要采取一定的措施來形成一種國際碳價,同時俱樂部成員之間不再互相采取類似征收碳關稅一類的措施。

      與歐盟合作的解決方案

      歐盟的碳邊境調節措施已經準備了十幾年,現在展示出一種勢在必行的決心。中國可以選擇在WTO內挑戰歐盟的碳邊境調節措施,但因為WTO的上訴機構不能正常工作,所以除非歐盟同意與中國使用多方臨時上訴仲裁機制,否則中國并不能實現通過WTO訴訟迫使歐盟改變立法的目的。

      另外一個選擇是與歐盟合作,通過談判爭取歐盟承認中國的碳排放權交易市場與歐盟的減排效果等同,即中國市場上減排的一噸溫室氣體等同于歐盟市場減排的一噸溫室氣體。在此基礎上,中國可以把鋼鐵、鋁、水泥、化肥和電力均納入到國內的碳排放權交易市場的范圍內,這樣,這些產品在出口歐盟時,就可以得到CBAM豁免。這一方案對歐盟和中國而言,是雙贏,它一方面繼續為中國產品進入歐盟敞開大門,并且并沒有增加負擔,因為中國原本也計劃將鋼鐵、鋁、水泥、化肥和電力行業納入本國的碳排放權交易市場;另一方面使得歐盟引領的通過碳排放權交易市場減排溫室氣體的模式得以擴展,并且獲得了世界第一大溫室氣體排放國的支持。

      本文刊載于《中國電力企業管理》2022年06期,作者單位:北京市蘭臺律師事務所

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